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Urteil vom 02. März 2021, 2 BvE 4/16

Mit Urteil vom heutigen Tag hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts einen Antrag der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag verworfen, der sich im Wege des Organstreitverfahrens gegen eine Stellungnahme des Deutschen Bundestags vom 22. September 2016 im Zusammenhang mit dem Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und Kanada (CETA) richtete. Der Antrag ist unzulässig, weil die Antragstellerin weder eine mögliche Verletzung ihrer eigenen Rechte noch von Rechten des Deutschen Bundestages substantiiert dargelegt hat, die sie im Wege der Prozessstandschaft geltend machen könnte.

Über die Verfassungsbeschwerden und ein weiteres Organstreitverfahren, welche die Unterzeichnung, die vorläufige Anwendung und den Abschluss von CETA betreffen, hatte der Zweite Senat hier nicht zu entscheiden. Diese sind Gegenstand von gesonderten Verfahren.

Sachverhalt:

Im Mai 2016 beantragten die Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag und zehn ihrer Abgeordneten, dass der Bundestag die Bundesregierung auffordern soll, im Rat der Europäischen Union den Beschluss über die vorläufige Anwendung von CETA abzulehnen.

Im Juli 2016 beantragten die Fraktion DIE LINKE und acht ihrer Abgeordneten, dass der Bundestag die Bundesregierung auffordern soll, dafür Sorge zu tragen, CETA als gemischtes Abkommen zu behandeln und auch dem Bundesrat zur Abstimmung vorzulegen, weil es mitgliedstaatliche Kompetenzen berühre und in die Angelegenheiten der Länder eingreife.

Die Fraktion DIE LINKE und elf ihrer Abgeordneten beantragten ferner im September 2016, der Bundestag solle nach Art. 23 Abs. 3 GG Stellung nehmen und feststellen, dass die Unterzeichnung und vorläufige Anwendung von CETA in seiner bestehenden Form gegen das Unionsrecht und auch das Grundgesetz verstoße. Die von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Ratsbeschlüsse stellten sich als Ultra-vires-Akte dar und verletzten die Verfassungsidentität. Insbesondere sei eine vorläufige Anwendung von CETA nur zulässig, soweit die ausschließlichen Zuständigkeiten der Europäischen Union reichten.

Die Anträge der Fraktion DIE LINKE beziehungsweise ihrer Abgeordneten wurden abgelehnt. Der Antragsgegner gab stattdessen die streitgegenständliche Stellungnahme vom 22. September 2016 ab. Mit dieser forderte er „in Wahrnehmung seiner Integrationsverantwortung“ die Bundesregierung unter anderem dazu auf, den Bundestag zu Angelegenheiten im Zusammenhang mit CETA weiterhin umfassend und frühzeitig zu informieren. Sie solle im Rat durch eine Unterzeichnung von CETA als gemischtem Abkommen den Weg zu einem Ratifizierungsverfahren eröffnen. Zudem solle sie durchsetzen, dass in Abstimmung zwischen EU-Ministerrat, Europäischer Kommission und Europäischem Parlament Ausnahmen von der vorläufigen Anwendung vereinbart würden, wo dies aufgrund von Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten rechtlich geboten sei sowie in jedem Fall im Bereich des Investitionsschutzes.

Der Senat hat mit Urteil vom 13. Oktober 2016 - 2 BvR 1368/16 u. a. - den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur vorläufigen Anwendung von CETA nach Maßgabe der Gründe abgelehnt. Dort hat er ausgeführt, dass sich der Beschluss des Rates über die vorläufige Anwendung im Hauptsacheverfahren möglicherweise als Ultra-vires-Akt herausstellen könne und auch eine Berührung der durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungsidentität nicht ausgeschlossen sei. Der Europäischen Union dürfte es unter anderem an einer Vertragsschlusskompetenz für Portfolioinvestitionen, den Investitionsschutz, den internationalen Seeverkehr, die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen und den Arbeitsschutz fehlen. Nicht auszuschließen sei weiter, dass sich der Beschluss des Rates zur vorläufigen Anwendung von CETA auch insoweit als Ultra-vires-Akt darstellen könnte, als mit CETA Hoheitsrechte auf das Gerichts- und das Ausschusssystem weiterübertragen werden sollten. Ein Ultra-vires-Akt könne jedoch durch Ausnahmen von der vorläufigen Anwendung vermieden werden. Zudem müsse sichergestellt werden, dass Deutschland die vorläufige Anwendung von CETA auch einseitig beenden könne.

CETA wurde schließlich von den Organen der Europäischen Union als gemischtes Abkommen behandelt. Im Oktober 2016 beschloss der Rat der Europäischen Union die Unterzeichnung und die vorläufige Anwendung von CETA. Teile des Abkommens, darunter die Regelungen zum Investitionsschutz, wurden von der vorläufigen Anwendung ausgenommen.

Die Antragstellerin begehrt die Feststellung, dass die Stellungnahme des Antragsgegners vom 22. September 2016 das Grundgesetz und Rechte des Deutschen Bundestages verletze, weil der Antragsgegner kein Mandatsgesetz oder andere begleitende gesetzgeberische Maßnahmen erlassen habe.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Der Antrag ist unzulässig.

1. Die Antragstellerin leitet aus Art. 23 Abs. 1 GG das Gebot eines isolierten Mandatsgesetzes ab. Das Grundgesetz kennt jedoch kein Mandatsgesetz, das eine Inanspruchnahme von Hoheitsrechten durch die Europäische Union oder andere zwischenstaatliche Einrichtungen ultra vires legitimieren könnte. Daher scheidet eine Verletzung von Rechten der Antragstellerin oder des Deutschen Bundestages durch das Unterlassen eines solchen Mandatsgesetzes von vornherein aus. Das gilt auch mit Blick auf die begehrte Begleitgesetzgebung zur vorläufigen Anwendung von CETA.

2. Der Antrag lässt sich auch nicht anders auslegen. Die Antragstellerin hat nicht gerügt, dass die Stellungnahme des Antragsgegners vom 22. September 2016 keine hinreichende Wahrnehmung der Integrationsverantwortung durch den Bundestag darstelle. Dass die in Rede stehende Stellungnahme des Bundestages die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung verfehlt hätte, hat die Antragstellerin im Übrigen nicht substantiiert dargelegt.

a) Wie alle Verfassungsorgane trifft auch den Deutschen Bundestag eine Integrationsverantwortung. Er wirkt nach Art. 23 Abs. 2 und Abs. 3 GG in Angelegenheiten der Europäischen Union mit. Hieraus ergibt sich das Recht, zugleich aber auch die Pflicht des Parlaments, seine Integrationsverantwortung effektiv wahrzunehmen. Dabei kommt dem Bundestag grundsätzlich ein weiter politischer Handlungsspielraum zu, der erst überschritten wird, wenn der Bundestag völlig untätig bleibt, die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzureichend sind oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben.

b) In Bezug auf den Bereich der Europäischen Union gibt Art. 23 GG dem Bundestag weitreichende Mitwirkungsrechte. Während Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG für Angelegenheiten der Europäischen Union einen allgemeinen Mitwirkungsauftrag enthält, verpflichtet Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG die Bundesregierung, den Bundestag umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten. Insbesondere muss die Bundesregierung dem Bundestag vor einer Mitwirkung an Rechtsetzungsakten der Europäischen Union Gelegenheit zur Stellungnahme geben und diese Stellungnahme – die in der Regel als Parlamentsbeschluss ergeht – bei den Verhandlungen berücksichtigen.

Für den Bundestag kommt dabei ein breites Spektrum an Maßnahmen in Betracht. Er kann Kompetenzüberschreitungen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union nachträglich legitimieren. Soweit dies nicht möglich oder nicht gewünscht ist, trifft ihn die Pflicht, mit rechtlichen oder politischen Mitteln auf die Aufhebung der vom Integrationsprogramm nicht gedeckten Maßnahmen hinzuwirken sowie geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit wie möglich begrenzt bleiben.

Er kann – gegebenenfalls über die Bundesregierung vermittelt – insbesondere eine Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union erheben (vergleiche Art. 263 Abs. 1 AEUV), die fragliche Maßnahme gegenüber den handelnden und den sie kontrollierenden Stellen beanstanden oder das Stimmverhalten der Bundesregierung in den Entscheidungsgremien der Europäischen Union beeinflussen, einschließlich der Ausübung von Vetorechten, Vorstößen zu Vertragsänderungen (vergleiche Art. 48 Abs. 2, Art. 50 EUV) sowie Weisungen an nachgeordnete Stellen, die in Rede stehende Maßnahme nicht anzuwenden. Der Bundestag kann sich dabei seines Frage-, Debatten- und Entschließungsrechts bedienen, das ihm zur Kontrolle des Handelns der Bundesregierung in Angelegenheiten der Europäischen Union zusteht (vergleiche Art. 23 Abs. 2 GG). Bei einem vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Ultra-vires-Handeln oder einer Berührung der Verfassungsidentität bedarf es jedenfalls einer Plenardebatte. Entscheidungen von erheblicher Tragweite hat grundsätzlich ein Verfahren vorauszugehen, das die Volksvertretung dazu veranlasst, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließenden Maßnahmen in öffentlicher Debatte zu klären.

c) Der Antragsgegner hat sich vor der Beschlussfassung über die Stellungnahme vom 22. September 2016 über einen längeren Zeitraum intensiv mit CETA auseinandergesetzt. Dies geschah in zahlreichen Plenarsitzungen, in einer Vielzahl von Ausschusssitzungen, durch die Anhörung von Sachverständigen und durch den Austausch mit den zuständigen Akteuren Kanadas und der Europäischen Union. Die streitgegenständliche Stellungnahme, bei der es sich um eine solche im Sinne von Art. 23 Abs. 3 GG handelt, enthält erkennbar inhaltliche Vorgaben für die Mitwirkung der Bundesregierung im Rat der Europäischen Union. Sie betont, dass die vorläufige Anwendung des CETA keinesfalls in den Bereichen erfolgen dürfe, die mitgliedstaatliche Kompetenzen umfassen. Ausdrücklich adressiert sie den Investitionsschutz, geht aber darüber hinaus. Sie fordert die Bundesregierung auf, durchzusetzen, dass Ausnahmen von der vorläufigen Anwendung vereinbart werden, wo dies aufgrund von Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten rechtlich geboten ist.

Warum der Antragsgegner mit seiner Stellungnahme vom 22. September 2016 vor diesem Hintergrund seine Integrationsverantwortung verletzt haben soll, ist weder dargetan noch sonst ersichtlich.